Discrezionalità tecnica e sindacato del Giudice amministrativo.

Discrezionalità tecnica e sindacato del Giudice amministrativo: quando il Collegio travisa la portata delle censure.

Note a margine di Consiglio di Stato 2141/2026 in tema di Servizio Civile Universale

Dalla sospensione di una procedura da 400 milioni di euro alla sollecita decisione nel merito

1. Premessa: l’oggetto dell’indagine

Il presente contributo trae spunto da un appello cautelare recentemente patrocinato dagli scriventi – definito dal Consiglio di Stato con ordinanza dell’8 giugno 2026 – che, per gli interessi coinvolti e le questioni giuridiche sollevate, presenta profili di evidente rilievo pubblico e sociale.

La vicenda offre l’occasione per riflettere sul tema, classico ma sempre attuale, del sindacato del Giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica mettendo in luce non tanto il problema della sua estensione – se il Giudice possa spingersi più o meno a fondo nel controllo delle valutazioni tecniche – quanto quello della qualificazione delle censure: quando, cioè, il Giudice di primo grado riconduce erroneamente al merito tecnico insindacabile doglianze che, in realtà, investono profili di pura legittimità (violazione della lex specialis, illogicità manifesta, difetto di motivazione, disparità di trattamento, travisamento dei fatti), precludendone ab origine l’esame.

L’ordinanza del Consiglio di Stato che ha definito il giudizio cautelare, si presta a una duplice lettura: per un verso, conferma i consolidati principi in punto di insindacabilità del merito tecnico; per altro verso, censura implicitamente l’errore di prospettiva del primo Giudice, che aveva scambiato per una richiesta di rivalutazione ciò che era una denuncia di vizi di legittimità.

2. Il Servizio Civile Universale: inquadramento

Il Servizio Civile Universale, disciplinato dal D.Lgs. n. 40/2017, è una delle principali misure di politica attiva per i giovani tra i 18 e i 28 anni.

Si attua attraverso programmi di intervento suddivisi in progetti, presentati da enti pubblici e organizzazioni private senza scopo di lucro iscritti nell’Albo gestito dal Dipartimento per le Politiche Giovanili e il Servizio Civile Universale della Presidenza del Consiglio dei Ministri. La programmazione, realizzata con un Piano triennale, segue un procedimento valutativo comparativo che conduce all’approvazione di graduatorie, al decreto di finanziamento e al bando per la selezione degli operatori volontari.

Per il ciclo 2025, le risorse stanziate ammontano a circa 400 milioni di euro, con oltre 65.000 volontari.

3. La vicenda contenziosa

Con l’Avviso pubblico del 12 marzo 2025, il Dipartimento ha invitato gli enti a presentare programmi di intervento. La Circolare attuativa ha definito i criteri di valutazione specificati in due griglie: l’Allegato 11 per i programmi e l’Allegato 12 per i progetti, per un totale di 100 punti. Ciascuna voce della griglia aggrega più elementi in un unico punteggio numerico compreso entro un range predeterminato.

Una associazione di promozione sociale, operante da anni nel settore, ha presentato il proprio programma – due progetti dedicati all’educazione ambientale e alla valorizzazione del patrimonio paesaggistico, con 158 sedi in 136 comuni di 12 regioni – ottenendo un punteggio di 82,5, collocandosi in graduatoria a soli 0,50 punti dalla soglia di finanziabilità (decreto n. 130/2026).

L’ente ha impugnato gli atti della procedura dinanzi al TAR Lazio deducendo plurimi vizi di legittimità, integrati poi con motivi aggiunti.

Le censure si articolano su due profili complementari.

Sotto il primo profilo, l’ente ha dedotto l’inidoneità della lex specialis a garantire parametri oggettivi e verificabili. Le griglie di valutazione, difatti, pur individuando gli elementi da valutare, aggregano in ciascuna voce più sotto-elementi distinti senza, tuttavia, sub-punteggi né ponderazione.

Il numero finale dissolve in sé una pluralità di profili eterogenei, precludendo al destinatario e al Giudice di comprendere quale elemento sia stato ritenuto carente e con quale peso.

È questa struttura a costituire la chiave di lettura dell’intera vicenda. In un sistema così congegnato, una censura che apparentemente potrebbe sembrare di merito – «il programma meritava 10 punti e non 7» – si rivela, a un esame più attento, una censura di pura legittimità: ciò che si contesta non è l’esito del giudizio, ma l’impossibilità di ricostruirne il percorso logico, e dunque la violazione dell’obbligo di motivazione e la mancata applicazione dei criteri della lex specialis. La censura non chiede al Giudice di assegnare un voto diverso, ma di verificare se la Commissione abbia rispettato la griglia di valutazione, esplicitando il percorso logico seguito.

Sotto il secondo profilo, l’ente ha censurato lo svolgimento concreto del giudizio: l’illogicità manifesta di valutazioni contraddittorie su voci della griglia tra loro connesse; la disparità di trattamento tra e con elaborati di altri partecipanti testualmente identici tra loro, ma diversamente valutati dalla medesima Commissione; il difetto assoluto di motivazione, essendosi la Commissione limitata a punteggi numerici senza esplicitare il percorso logico; la motivazione meramente apparente in sede di riesame delle osservazioni; il travisamento dei fatti, per avere omesso di considerare elementi oggettivamente presenti negli elaborati.

4. I decreti monocratici

Investito dell’istanza ex art. 56 c.p.a., il TAR Lazio ha adottato due decreti di impatto sistemico.

Con il primo decreto del 19 marzo 2026, ha sospeso inaudita altera parte l’intera procedura SCU 2025 fino alla camera di consiglio del 22 aprile 2026.

Il peso specifico del provvedimento va misurato in termini concreti: per tutelare un ente e i suoi 600 potenziali volontari, il Giudice ha arrestato temporaneamente un bando da circa 400 milioni di euro, 548 programmi, oltre 65.000 operatori volontari in stato avanzato di esecuzione. Un bilanciamento che già da solo racconta l’intensità del pregiudizio ravvisato: il TAR ha ritenuto che il decorso del tempo – in una procedura a fasi concatenate e non replicabili – avrebbe reso irreversibili gli effetti degli atti impugnati.

A fronte della detta sospensione, la Presidenza del Consiglio – in maniera significativa anche sul piano processuale – ha chiesto la revoca del decreto, suggerendo la sostituzione con l’ammissione con riserva.

Con successivo decreto del 24 marzo 2026, il TAR ha revocato il primo decreto e disposto l’ammissione con riserva. Entrambi i provvedimenti condividono un presupposto comune: il riconoscimento, in punto di periculum, dell’eccezionale gravità e urgenza del pregiudizio.

L’Amministrazione, quindi, ha ottemperato al secondo provvedimento monocratico con la conseguenza che oltre 1.500 giovani hanno presentato domanda per i progetti della ricorrente.

5. L’ordinanza collegiale del TAR e il travisamento delle censure

Con ordinanza del 27 aprile 2026, n. 2484, il Collegio, richiamato il consolidato orientamento secondo cui il giudizio della Commissione, caratterizzato da discrezionalità tecnica, è censurabile solo per «evidente superficialità, incompletezza, incongruenza, manifesta disparità», ha rigettato l’istanza cautelare ritenendo che il ricorso non fosse assistito da sufficiente fumus. Dunque, ricondotte le censure al merito tecnico (insindacabile giudizialmente), ha omesso qualsiasi valutazione sul periculum.

Sotto il profilo giuridico, l’ordinanza presenta criticità che investono non il corretto inquadramento dei limiti del sindacato sulla discrezionalità tecnica, ma la corretta qualificazione delle censure. Difatti il Collegio, nei limiti del sindacato che caratterizza la fase cautelare, ha erroneamente ricondotto le censure nell’alveo del merito tecnico senza, però, esaminarne l’effettiva natura.

La ricorrente non aveva chiesto al Giudice di stabilire quale punteggio meritassero i programmi, ma di verificare se la Commissione avesse rispettato la lex specialis, se il percorso motivazionale fosse ricostruibile, se vi fosse stata disparità di trattamento. Profili – violazione dei criteri vincolanti, difetto di motivazione, travisamento dei fatti, disparità di trattamento – che appartengono pacificamente al sindacato di legittimità.

L’equivoco si coglie con nitore esaminando la struttura delle griglie di valutazione.

Lamentare che una determinata voce meritasse 10 punti e non 7, non equivale a chiedere al Giudice di sostituirsi alla Commissione: significa denunciare che la Commissione, in presenza di un elaborato contenente tutti gli elementi che la lex specialis indicava come condizione per il punteggio massimo, ha attribuito il punteggio intermedio senza spiegare perché l’elemento qualificante non fosse ritenuto sufficiente. E poiché la griglia non prevede sub-punteggi, il mero dato numerico non consente di capire quale sub-elemento la Commissione abbia considerato carente.

La censura, quindi, non contesta il quantum del punteggio, ma il quomodo della valutazione.

Il Collegio, poi, ha definito «fuori fuoco» la doglianza relativa ai programmi di altri enti testualmente identici ma diversamente valutati. Nel farlo, tuttavia, ha mancato di cogliere che ciò che veniva denunciato non era un errore su una specifica voce, ma la rottura del canone di coerenza valutativa, sintomo di un vizio che investe l’intero metodo di giudizio.

6. L’appello cautelare

Avverso l’ordinanza, l’ente ha proposto appello al Consiglio di Stato.

In punto di fumus, ha lamentato l’erronea qualificazione delle censure da parte del TAR, che aveva elevato la discrezionalità tecnica a schermo invalicabile pur di fronte a vizi di legittimità emergenti ex actis: la contraddittorietà interna di valutazioni tra di loro dissonanti di voci della griglia logicamente connesse, la disparità di trattamento tra elaborati identici diversamente valutati, il difetto di motivazione in presenza di criteri compositi privi di sub-punteggi, la natura meramente apparente del rigetto delle osservazioni.

Sul fronte del periculum, ha evidenziato la struttura irreversibile della procedura, caratterizzata da specifiche scansioni cronologiche improrogabili – chiusura candidature, selezioni e formazione graduatorie, avvii in servizio – e il pregiudizio subìto dai 1.523 giovani candidati che, spirato il termine, non hanno più potuto riallocare le proprie domande.

7. L’ordinanza del Consiglio di Stato

Con ordinanza 2141 pubblicata l’8 giugno 2026, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato ha definito l’appello cautelare, accogliendolo «ai soli fini della sollecita definizione del giudizio nel merito» e disponendo la trasmissione degli atti al TAR Lazio per la fissazione dell’udienza ex art. 55, comma 10, c.p.a.

Nel provvedimento si specifica che «i motivi dedotti dall’odierno appellante devono essere esaminati nella sede di merito» e che «le esigenze cautelari evidenziate dalla parte appellante, anche in ragione del prospettato pregiudizio e della necessità di pervenire ad un assetto definitivo dei rapporti controversi, sono tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito».

Si tratta di un accoglimento che, pur nella forma attenuata del rinvio al merito senza sospensione degli atti, assume un preciso significato processuale.

L’art. 55, comma 10, c.p.a. prevede che, in caso di rigetto dell’istanza cautelare da parte del TAR, ove il Consiglio di Stato riformi l’ordinanza di primo grado, la pronuncia di appello sia trasmessa al TAR per la fissazione dell’udienza di merito. La disposizione presuppone, dunque, un giudizio di fondatezza dell’appello cautelare, sia pure circoscritto alla sussistenza dei presupposti per la sollecita definizione. Dunque nella vicenda in esame, se il Consiglio di Stato avesse ritenuto l’appello infondato, lo avrebbe semplicemente respinto, senza disporre il fast track processuale.

Sul piano sostanziale, l’ordinanza si presta a una duplice lettura.

Innanzitutto riconosce, implicitamente ma necessariamente, la sussistenza tanto del fumus quanto del periculum, imponendo al Giudice di primo grado di decidere la causa nel merito con la massima celerità.

In particolare, nel riconoscere la sussistenza del fumus il Consiglio di Stato ha implicitamente confermato i consolidati principi in punto di limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica. Ha, quindi, rettamente ritenuto che nella vicenda in esame la questione non è se il Giudice possa rivalutare i programmi, ma se il TAR abbia correttamente qualificato le censure. La risposta, implicita nell’accoglimento, è negativa: il TAR ha errato nel ricondurre al merito tecnico insindacabile censure che, rettamente intese, rientrano nel perimetro del sindacato di legittimità.

Per altro verso, il Consiglio di Stato ha ritenuto che né la sospensione degli atti né l’ammissione con riserva costituissero strumenti di tutela interinale adeguati. Di qui la scelta di una terza via: il rinvio accelerato al merito, che contempera le esigenze di tutela con la necessità di un accertamento pieno.

In definitiva il Consiglio di Stato non ha sovvertito il perimetro del sindacato sulla discrezionalità tecnica: lo ha piuttosto riaffermato, correggendone l’applicazione distorta operata dal TAR. Ha cioè censurato l’errore di prospettiva del primo Giudice, che aveva scambiato per una richiesta di rivalutazione del merito ciò che era, in realtà, una denuncia di vizi di legittimità.

8. Riflessioni conclusive

È principio consolidato che le valutazioni delle commissioni esaminatrici nelle procedure comparative, costituiscano espressione di discrezionalità tecnica, non sindacabile nel merito dal Giudice amministrativo. Nelle controversie che involgono le dette valutazioni, il sindacato del Giudice amministrativo è circoscritto ai casi di manifesta irragionevolezza, illogicità, travisamento dei fatti, difetto di motivazione o violazione della par condicio.

Tuttavia il confine tra controllo di legittimità e sconfinamento nel merito è spesso particolarmente sottile. La sua corretta individuazione risulta cruciale onde pervenire alla effettiva attribuzione del bene della vita cui l’interessato aspira.

L’ordinanza del TAR Lazio n. 2484 ha tracciato questo confine in modo eccessivamente restrittivo, qualificando come «di merito» censure che investivano profili di pura legittimità: il rispetto dei criteri vincolanti, la coerenza logica interna delle valutazioni, il difetto di motivazione, la disparità di trattamento. In particolare, il dato – riconosciuto dalla stessa ordinanza – di elaborati identici diversamente valutati configura un’ipotesi di rottura del canone di coerenza valutativa difficilmente riconducibile all’area dell’insindacabilità.

A ciò si aggiunga il tema della motivazione in presenza di griglie composite prive di sub-punteggi. Quando la lex specialis aggrega in un’unica voce una pluralità di elementi eterogenei senza ponderazione, il punteggio numerico unico non consente di ricostruire il percorso logico, né di comprendere quale elemento sia stato ritenuto carente, né di verificare la corretta applicazione dei criteri. Il mero dato numerico si risolve in uno schermo opaco che impedisce il controllo giurisdizionale.

L’errore di prospettiva

Ed è qui che si annida l’errore di prospettiva del TAR che ha letto le censure come richiesta di rivalutazione del punteggio, mentre esse denunciavano l’opacità del metodo e l’impossibilità di verificare l’applicazione della griglia.

Il Consiglio di Stato, quindi, con l’ordinanza dell’8 giugno 2026, ha corretto l’impostazione del TAR senza smentire i principi consolidati, confermando che il sindacato di legittimità non può essere eluso qualificando come «di merito» censure che tali non sono.

Articolo a cura degli Avv.ti Pier Luigi D’Amore e Marco Colantoni